◇⠤𝜨€…：西南財經大學財稅學院副教授 張騰飛
西南財經大學財稅學院教授、院長 李建軍
◇⠦œ즖‡原載《債券》2025年2月刊
摘⠠⠨恀
地方政府專項債券作為經濟發展的重要政策工具，其運行質效備受關注。本文總結了地方政府專項債券發行規模、期限結構和投向領域現狀，梳理專項債在項目投資中麵臨的機遇與挑戰，並從完善儲備項目分級管理和質量控製機製、強化穩預期政策與擴大民營資本參與、擴大擴大專項債項目在消費領域的投向範圍等方麵就質效提升提出建議。
關鍵詞
專項債 運行質效 地方政府
黨的二十屆三中全會提出，合理擴大地方政府專項債券支持範圍。2024年中央經濟工作會議列出的重點任務，包括“提高投資效益，全方位擴大國內需求”。地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）是擴大有效投資和國內需求的重要工具。進一步完善專項債運行機製，提升專項債運行質效，可以為經濟持續向好發展提供重要支撐。
下文將圍繞專項債規模、期限和投向領域展開討論，梳理專項債資金在項目投資中麵臨的機遇與挑戰，結合現有政策框架和研究成果，針對提升專項債運行質效提出策略，以進一步發揮專項債在促進經濟高質量發展中的重要作用。
專項債發展現狀分析
企業預警通數據顯示，我國專項債的發行規模從2015年的9743.73億元大幅增長至2024年的77104.98億元。從內部結構來看，再融資專項債占當年專項債總額比例從2020年的13.01%增加到2024年的48.08%，占比增速較快；新增專項債券發行規模整體保持平穩，2022—2024年分別為40264.15億元、39443.96億元和40032.32億元。從外部對比來看，自2018年起，新增專項債發行規模超過新增一般債券，隨後兩者差距逐步擴大。2024年，新增專項債發行規模已達新增一般債券的5.73倍，專項債已成為地方政府債券的主力品種。
從期限結構來看，新增專項債長期限占比在增加。2020—2024年，10年及以上期限專項債發行規模占比分別為84.79%、84.51%、87.97%、89.70%和88.68%（見表1），而2019年這一數據僅為41.7%。從發行規模來看，相比於2020年，2024年10年期新增專項債占比略有下降，20年、30年期專項債發行規模有顯著增長。新增專項債的平均期限延長，能夠使項目期限與債券期限更加匹配，減輕地方政府的短期兌付壓力。
從資金投向來看，專項債資金投向領域不斷擴大，呈多元化發展態勢。2024年，全國新增專項債資金主要投向市政和產業園區基礎設施、鐵路、軌道交通、棚戶區改造、其他交通基礎設施、農林水利、醫療衛生、政府收費公路和城鎮老舊小區改造等領域，占比達86.93%。其中，市政和產業園區基礎設施項目數量達7801個，投資額為112152.18億元，在所有項目類別中居首（見表2）。
專項債運行麵臨的機遇與挑戰
專項債發行規模持續擴大，期限結構不斷優化，投向領域不斷拓展，已成為擴大內需和有效投資的重要政策工具。隨著運行節奏不斷加快，部分專項債項目運行效率有待提升，其監督和績效管理機製仍需健全，主體權責存在不一致現象。認真分析專項債在運行層麵的發展機遇與潛在挑戰，有助於助力專項債提質增效。
一是專項債項目投資提升空間較大。根據《關於優化完善地方政府專項債券管理機製的意見》（國辦發〔2024〕52號），專項債券投向領域實行“負麵清單”管理，新增專項債券投向領域擴大，發行規模增長空間相應拓展。各地可根據宏觀經濟運行狀況，擴大專項債項目投資比例，增加專項債投向領域。從當前情況來看，提振消費是擴大內需的重中之重，專項債對消費相關基礎設施投資的支持力度有待加強。企業預警通數據顯示，2024年，城鎮老舊小區改造、養老托幼領域的專項債發行規模占比分別為3.33%、0.76%，專項債發行規模存在較大增長空間。
二是部分專項債項目擴大有效投資舉措有待進一步落實，主要體現在部分專項債項目安排和政府投資放大效應等方麵。在項目安排方麵，2023年度國務院審計工作報告顯示，部分專項債項目安排存在前期工作深度不足、項目資金動態管理手段不完備等問題，522個項目279.24億元專項債募集資金當年閑置或被挪用。這說明項目篩選審核機製和項目儲備機製有待進一步完善。在發揮政府投資放大效應方麵，報告顯示，在52個地區597個獲得專項債資金的項目中，政府累計投資6006.34億元，很少吸引民營資本，說明部分專項債項目未能有效發揮政府投資放大效應。
三是監督管理機製有待進一步健全。專項債縱向監管鏈條貫穿“中央-省-市-縣”四個層級，自上而下的監管體係可能存在效率缺失。目前，對專項債資金使用的監督主要依賴財政、審計等部門的定期檢查，動態監管專項債資金的手段仍不夠完備，部分項目單位在資金使用過程中的違規操作未能被及時發現和糾正，影響了專項債資金的使用效率和安全性。專項債的市場監督和社會監督機製有待探索，專項債項目“自審自發”試點地區自主審核的監督機製尚不完善。
四是績效管理機製仍需優化。當前，各地都建立了專項債項目績效考核製度，但在實際執行過程中，在考核指標設置、考核結果應用等方麵仍需完善，有待建立全過程績效管理體係，形成專項債項目發行與投資、建設與運營、資產管理各環節績效管理鏈條，實現信息管理係統互聯互通。
五是多元主體權責劃分可進一步優化。專項債的發行、使用、監管、償還等環節的主體不完全一致，省級政府與市縣政府存在信息不對稱。省級財政部門測算並分配市縣級政府專項債額度，承擔信用風險；市縣級政府主要目標是向上爭取專項債資金支持和項目建設。這容易增加省級政府為市縣政府承擔的隱性擔保風險，減弱市縣政府的償債責任意識，帶來專項債資金軟約束風險。
專項債運行質效提升建議
（一）完善儲備項目分級管理和質量控製機製
建立完善的項目儲備庫，優先選取具備較高經濟效益和社會效益的項目。對儲備項目的可行性、收益和風險進行量化評估，按照項目綜合效益和風險程度，實現儲備項目的分級管理。強化發債項目的前期審核與管理力度，確保發債項目的質量，降低潛在風險。避免前期可行性研究分析不充分、方案設計不合理的項目入庫，防止發債後資金閑置。嚴格審核舉債項目的合理性和合規性，對在建項目發現的問題及時整改，切實防範和化解風險。堅持以項目績效為導向配置專項債額度，實現以項目質效決定資金額度。
（二）強化穩預期政策，擴大民營資本參與
釋放經濟向好信號以穩定市場預期，撬動社會資本參與專項債投資項目。第一，對於將專項債用作項目資本金的行業，擴大社會資本參與度。第二，完善專項債償債管理機製。組合使用專項債資金和社會資本的項目，應在銀行設立監管賬戶，設定專項債和社會資本的收益與風險分配機製，明確優先和次級的分層情況。研究專項債償債備付金製度，在社會資本參與的專項債投資項目中完善兌付保障機製。第三，挖掘市場發展潛力，用穩定的收益預期激勵社會資本參與。增加專項債資金投向市場供給缺口較大領域的比例，如數字經濟、信息技術、新基建、專精特新和新質生產力等重點領域。聚焦新消費、鄉村振興、產業安全、戰略大後方等重點方向，擴大有效投資。
優化民營資本參與製度環境，擴展民營資本參與空間。加快推進《中華人民共和國民營經濟促進法》的製定實施，以法律製度保障財稅、環境、規製、市場準入等政策的透明度、可預期和規範化，持續優化營商環境，為民營資本參與專項債項目提供穩定的市場預期。支持民營資本參與國家重大戰略項目工程，增強投資信心和參與度。保證民營企業等不同市場主體的平等地位，提高地方政府服務水平。
（三）擴大專項債項目在消費領域的投向範圍
以消費拉動投資，擴大專項債項目在消費領域投向，發揮專項債“穩投資、擴內需”作用，實現消費與投資互促發展格局。當前，消費需求正加速向個性化、品質化升級，數字消費、文旅消費、綠色消費等新型消費場景快速發展。應加大專項債對新型消費基礎設施的直接、間接投資，以精準投資打造消費新場景，助力消費升級和全國統一大市場建設。可加大專項債在城市更新、養老托育、城市停車場和充電設施等領域的投向力度，支持專項債資金用於國際、全國、區域等多層次消費中心建設。促進農村消費與投資發展，破解廣大城郊農村消費潛力大但投資不足的難題，發揮專項債資金的杠杆作用，積極支持農村消費基礎設施建設，在農村養老醫療、鄉村振興、農村商貿基礎設施等方麵拓展投資空間。
（四）建立健全“自審自發”試點地區債務管理和風險防範機製
一是構建“自審自發”試點地區專項債的市場約束機製，抑製專項債運行的道德風險。及時梳理“自審自發”試點政策實施的經驗和問題，持續優化試點地區自主舉債的管理機製。
二是持續完善試點地區地方債管理的製度約束和“自上而下”的行政監督。清晰界定試點地區在債務發行決策、資金使用、項目管理和償還等環節的權責，建立權責一致的專項債管理機製。
三是健全試點地區自主舉債風險預警和防控體係，利用大數據技術手段，對試點地區債務規模、結構、償還能力等進行動態監測，及時發現並化解潛在風險點。
（五）構建市場監督和社會監督機製
完善專項債項目全生命周期監管的市場主體和社會公眾參與機製。專項債資金的運用應堅持公開透明原則，確保市場主體和社會公眾能夠及時、全麵、準確地了解相關情況，強化市場監督和社會監督。進一步規範信息披露內容和程序，涵蓋項目資金來源與去向、建設進度、預期收益與實際效果、債務償還等信息。優化升級專項債項目管理係統，為社會公眾、市場機構和監管部門提供高效透明的數據信息通道和監管渠道。通過公開聽證會、谘詢會和網絡大數據平台等形式，引入公眾和專業機構等監督力量，增強專項債項目的透明度與公信力。
（六）完善全過程績效管理體係
一是加強專項債項目建設、運營和資產管理，開展動態、全過程的績效評估。在項目全生命周期內，動態監測資金使用、項目進度、獲得收益、績效管理和本息償還等情況，保證項目的建設質量和可持續性。以獨立的績效評估機構，對項目資金使用效率、社會效益及經濟效益進行全麵評價，為政策優化提供數據支持。將績效評價結果納入專項債額度分配和項目審批流程，推動地方政府提高資金使用效率。
二是構建覆蓋項目投融資、運營、維護階段的全生命周期資產管理體係。對專項債支持的基建投資項目，在投融資階段，應做好市場調查研究，合理預判項目價值及前景，規避投資周期潛在風險，優化資金結構，設計最佳融資方案。在運營維護階段，執行實物投資項目的投後收益管理，包括環境健康安全和風險管理、可持續發展解決方案、財務及風險分析等。部分基建項目存在退出環節，需綜合考量出售、資產證券化和基礎設施不動產投資信托基金（REITs）等交易方式，以實現資產價值最大化。
三是推進專項債資金與市場化融資工具相結合，提升專項債資金周轉效率。推進專項債與信貸、項目單位發債、政策性金融工具和基礎設施REITs等工具相結合。以對接基礎設施REITs為例，前期強化專項債投資項目建設和運營質量，提升資產價值，待項目進入平穩運行期，可考慮通過基礎設施REITs實現項目收益，提前償付專項債本息，並實質性地降低投資主體的杠杆率。項目資金如有結餘，可用作新項目投資，形成項目建設、運營與資產管理相互促進的良性循環。
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